Protection of Data Submitted for The Registration of Pharmaceuticals
의약품등록 제출자료 보호 : 트립스협정 기준 이행
Carlos Maria Correa(부에노스아이레스 대학교)
* South Centre가 WHO의 필수의약품 및 의료정책부와 공동 편찬한 자료집.
< 사우스 센터 >
사우스센터는 1995년 8월에 개발도상국가들의 영구적인 국가간 기구로 출발했다. 남-남 협력이라는 남반구의 연대를 촉진하는 목적을 추구하기 위해, 사우스센터는 개발도상국의 국제포럼 참가를 돕고, 남반구에 대한 국제적인 경제적 사회적 정치적 관심사에 대한 정보와 전략분석, 권고 등을 출판 배포하고 있다. 사우스센터에 대한 보다 자세한 설명은 www.southcentre.org에서 볼 수 있고 특히 <사우스센터 가이드>에 잘 나와있다.
사우스센터는 가입국 정부나 남반구 다른 나라의 지원을 환영하고 있고 정규적으로 77그룹과 Non Aligned Movement와 공동작업을 하고 있다. 이 연구와 출판물은 남반구에 있는 개인을 포함한 연구소와 남반구 정부내에 존재하는 지적 기술적 역량으로부터 나온 것이다. 비록 활동그룹팀과 위원회에 남반구의 여러지역 전문가들과 또한 북반구의 전문가도 포함되지만 남반구가 직면한 일반적인 도전에 대해 연구하고 경험과 지식을 나누고 있다.
이 '남반구 시각 시리즈'는 다자간 논의나 협상에서 적합한 공동 대응정책을 개발하려는 개발도상국이 직면한 주요 이슈에 대한 정책논문이나 분석으로 구성되었다. 또한 이 출판물이 개발도상국가들이 더 나은 발전목표를 위해 국내 정책을 세우는데 도움이 되길 바란다.
머리말
사우스센터는 2000년 10월 Carlos Correa의 연구로 <개발도상국가에서의 특허등록에 대한 공공보건의 우려 집약>이라는 책을 출간했다. 이 연구의 두번째 판이 2001년 9월에 출간되었고, 2001년에 또한 프랑스와 스페인에서 번역본이 출간되었다. WHO와 함께 준비한 이 연구는 개발도상국에 널리 알려지게 되었고, 그 국가들이 트립스 실행 과정에서 공공보건과 특허법을 다루는데 매우 유용하게 사용했다.
Carlos Correa의 최근 연구작인 <의약품등록 제출자료 보호 : 트립스협정 기준 이행>은 트립스협정에서의 시판승인 보호라는 개발도상국가에게는 매우 큰 절차상 중요성을 갖는 특별한 이슈에 대해 심도있게 촛점을 맞춘 일련의 같은 작업의 후속작이다. WHO도 이 연구의 공동출간에 동의했다.
초기 이 연구는 록펠러재단의 지원으로 이루어 졌다. 저자는 저자가 알고 싶었던 값진 정보를 많이 제공한 Jerome Reichman 박사와 자료보호에 대한 이슈를 광범위하게 토론하면서 많은 도움을 받았다. 저자는 또한 WHO가 주최한 2001년 10월 22일 뉴욕에서의 자문회의에서 이 연구의 초안에 대해 참여한 Alfred Engelberg와 trevor Cook, Jim keon, James Love, Jerome Reichman, Robert Weissman, German Velasquez로 부터 검토를 받았다. 저자는 이 회의 동안 받은 조언에 대해 감사한다. 그는 또한 Octavio Espinosa(WIPO)와 Adrian Otten(WTO), Jayashree Watal(WTO)의 최선을 다한 조언에 매우 감사한다. 이 책의 제목은 Robert Weissman이 해준 것이다.
저자인 Carlos Correa박사는 아르헨티나의 부에노스아이레스 대학교에 있는 과학산업 정책경영 프로그램 총책임자이다. 그는 우루과이 라운드에 협상가로 참여했으며 지적재산권제도와 이의 개발도상국이나 남반구국가에의 적용에 대한 연구를 계속하고 있다. 그의 여러 연구 결과와 논문들이 사우스센터에 의해 출간되었다.
저자는 이 자료 준비를 위한 록펠러재단의 지원에 감사한다.
여기에 나타난 어떤 견해든 모두 저자의 견해이며, 록펠러제단이나 WHO의 견해를 반영한 것은 아니다. 저자만이 이 최종 결정판에 대한 책임을 진다.
요약
1. 의약품 등록 조건으로 각국의 허가당국들은 일반적으로 의약품의 조성, 물리화학적 특징에 대한 정보뿐만 아니라 의약품의 품질, 안전성과 유효성(임상실험 데이타)과 관련한 자료를 등록자가 내도록 규정하고 있다. 특히 여기에서 중요한 문제는 오리지날의약품과 동등한 카피약을 등록할 때 기존 자료의 직간접적인 사용문제이다.
2. 세계무역기구(WTO) 산하 트립스협정(TRIPs Agreement, 무역관련지적재산권협정) 39조 3항은 각국에 제출자료 보호규정을 신설하도록 요구하고 있다. 그러나 이런 요구는 한정적으로 적용되야 하는 것이고, 각국은 이의 이행에 대해 상당한 유연성을 유지하고 있다. 제한적인 자료보호로 얻는 공공의 이익은 우선 제약사 간 경쟁을 촉진할 수 있고, 특허가 끝난 약에 대한 제네릭의약품 진입을 막으려는 수단으로 자료보호 제도를 오리지날 제약사가 악용하려는 것을 막을 수 있다. 제네릭의 시장 진입은 약가를 내릴 수 있으며, 의약품 접근성을 크게 촉진할 수 있다.
3. 39조 3항은 각국에 어떤 특정 조건 하에서만 상업적 승인자료에 대한 보호를 요구하고 있다. 만약 이 제안에 따른다면 그 나라는 임상실험자료를 보호해야 한다. 39조3항은 이미 공적인 자료에 대해서는 보호해 주지 않으며, 오로지 신규화학물질에 대해서만 보호가 적용된다. "새로운(New)"에 대한 정의는 각국의 재량에 따라 다를 수 있지만, 기존약의 용량변경이나 동일약의 2차적 적응증 추가, 제형변경 등은 보호대상에서 제외된다. 각국의 허가당국은 보호를 승인하기 전에 그 의약품이 보호해야할 아주 중요한 투자의 결과물임을 입증할 자료 제출을 승인요청자에게 요구하고 있다.
4. 39조3항은 시판 승인자료의 "부당한 상업적 사용"을 막을 수 있도록 이에 대해 보호해 줄 것을 각국에 요구하고 있다. 각국은 "부당한"에 대한 정의를 각국의 법률이나 문화에 입각해서 규정할 수 있는 상당한 재량권을 가지고 있다. 의약품과 농약의 유효성과 독성을 평가하기 위해 정부가 이 자료를 사용하는 경우는 39조3항의 상업적 사용으로 규정되지 않는다. 이미 승인된 기존 의약품과 2번째 이후 제품의 동등성을 입증하여 타사의 카피약에 대한 시판승인을 하기 위한 정부의 자료사용은 39조 3항의 금지된 "사용"에 해당하지 않는다. 이런 해석은 미국이나 캐나다 대법원의 국내법 해석에 의해 지지받고 있다.
5. 임상실험자료의 "불공정한" 사용을 막기위해 39조3항에 의해 각국은 "부당한 상업적 사용"을 막을 책무를 수행해야 한다. 예를 들어 경쟁사가 임상실험자료 결과를 부정한 수단이나 비밀스런 방법, 기타 "불공정한" 방법으로 으로 얻는 것과 상업적 이익을 위해 시판승인 신청 자료로 사용하는 것을 금지하도록 요구하고 있다. 이는 자료 생산에 참여하지 않거나 그 비용을 부담하지도 않은 회사에 이득을 주기위해 정부가 공개되지 않은 임상실험중인 자료를 이용하려하는 경우에도 해당한다.
6. 39조 3항으로 오리지날 제약사의 시판승인자료의 배타적권리를 각국에 강요할 수는 없다.
7. 제약회사들과 몇몇 나라들은 39조3항의 포괄적 적용과 각국이 오리지날제약사의 시판승인자료에 대해 배타적권리를 주는 것에 대해 논쟁을 하고 있다. 그러나 이러한 입장들은 어떤 법규나 트립스의 협상과정에 근거한 것이 아니다. 특히 트립스협상가들은 임상실험 자료에 대한 배타적권리 요구를 검토 후 각하했었다.
서론
의약품의 등록 조건으로 각국의 허가당국들은 일반적으로 의약품의 물리화학적 특징에 대한 정보뿐만 아니라 의약품의 품질, 안전성과 유효성과 관련한 자료를 등록자가 내도록 규정하고 있다. 특히 여기에서 중요한 이슈는 오리지날의약품과 동등한 카피약을 등록할 때 제3자의 자료 사용문제이다.
사법적 관점에서 의약품(과 농약) 등록을 위해 제출된 자료는 최초의 출원자 - 보통 신약개발회사인 - 에 의해 만들어진 자료의 일시적인 배타적 사용권을 기초로 한 '독특한' 보호시스템을 갖게 된다. 이런 시스템하에서는 보통 제네릭제약사인 다른 회사들이 상업적으로 판매하기 위한 카피약을 등록하기위해 원출원자가 제출한 자료를 사용할 수가 없게 된다. 이런 배타권 인정의 이유는 원출원자에게 이런 자료를 만들기 위해 들어간 비용을 보존해주어야 한다는 논리에서 나온 것이다. 이런 보호도 없다면 민간기업들이 필요한 자료를 만들기 위해 상당한 비용을 감당할 인센티브가 없을 것이라는 저변의 가정때문에 생긴 보호제도이다.
하지만 다른나라들에서는 보건당국들이 원출원자에 의해 제출된 자료를 동일약의 시판승인 절차에 기준 자료로 사용하고 있고,(주1) 오리지날약과 같은 물리화학적 특성의 동등성을 입증하는 자료를 내면 제3자의 제네릭약 신청에 대해 승인하고 있다. 이러한 접근은 의약품 등록이 정당한 경쟁을 막는 장벽으로 작용해서는 안된다는 것을 강조하는 것이다. 이러한 등록시스템은 가격경쟁을 촉진할 수 있으며 좀 더 적정한 가격의 의약품에 접근이 가능하게 해 준다.
자료보호의 이슈는 특별히 특허가 끝난 의약품이나 특허를 주기가 어려운 생화학제제에 관련되어 있다. 그 제품이 어디에서 특허를 받았는가에 따라 그 특허권자는 특허기간 - 일반적으로 자료보호기간보다 더 긴 배타권 기간을 갖는 - 동안 어떤 경쟁이라도 피해 갈 수가 있다. 자료보호 법규는 특히 최근까지 의약품의 특허를 지키지 않아도 되는 여러 개발도상국들 - WTO 트립스 협정 변천 과정 하에서도 의약품 특허 보호를 하지않아도 되는 - 에 영향을 미치고 있다. 이들 나라는 특허 의약품의 카피품을 생산하는 주요 국가들이다. 만약 이들 국가들이 배타권을 인정했다면 자료보호 시스템은 이런 경우 특허보호의 부분적 대안제도로 작용했을 것이며, 그 과정에서 개발도상국에게 과도기적으로 주어진 유예기간도 무효화시켰을 것이다.
트립스협정에 가입하기 전에는 각 국가들이 임상자료보호에 대한 법규를 정할 때 상당한 운신의 폭이 있다. 이 협정은 이 분야에 처음으로 39조 3항(주2)을 포함한 국제적인 기준을 도입하였다. 그러나 이 협정은 '불변의 법규'는 아니다. 다만 각국이 법규 제정 시 참고하도록 위원회가 만든 지침일 뿐이다. 중요한 문제는 WTO회원국들이 이 협정에 임상자료 보호를 위한 다른 접근을 할 수 있는 자유의 폭이 얼마나 허용되어 있느냐 이다. 특히 배타권없는 보호와 같은 경쟁적인 모델이 최소한의 기준을 가지고 39조 3항을 넘어 경쟁할 수 있느냐가 관건이다.
39조 3항의 용어들을 올바로 해석하려면 조약에 관한 법인 제네바협정에 따라야 한다. 조약에 사용되는 용어는 보통의 의미와 정황에 맞는 단어를 써야하며 그 조약의 목적이나 목표에 맞게 충분히 고려해서 써야한다고 제네바협정은 규정하고 있다. 이어지는 일련의 협상은 용어 해석을 위한 중요한 보완 요소가 되어야한다.(비엔나협정 31조 2항)
이 책의 첫번재 부분은 의약품 개발의 각 단계별로 신약 시판승인에 필요한 임상실험들에 대한 것이다. 두번째 부분은 임상실험자료 보호를 요구하는 실제적인 이유에 대한 것이다. 세번째 부분은 트립스협정 39조 3항에 따라 시판승인 자료를 반드시 보호해야 하는지에 대한 검토이다. 네번째 부분에서는 39조 3항에 의해 금지된 행위인 자료의 "부당한 상업적 사용"에 대한 개념을 검토해 보았다. 다섯번째 부분에서는 각국이 상업적 이용에 대한 보호를 위해 채택한 법적 수단에 대해 검토해 보았다. 여섯번째 부분에서는 트립스 협정의 자료보호의무에 대한 해석의 배경을 제공한 39조 3항의 협상 과정에 대한 간단한 분석을 제공하였다. 마지막 결론 부분에서는 트립스협정에 의해 시판승인 보호를 해주는 나라들의 의무를 평가해 보고, 회원국들이 활용할 수 있는 운신의 폭에 대해 검토했다.
주1) 어떤 나라에서는 보건당국이 외국에서 그곳의 신청절차에 따라 승인받을 때 만들어진 외국 등록자료를 허가승인 자료로 사용할 수 있도록 허용하고 있다.
주2) TRIPs 협정 제 39조 제 3항 전문은 아래와 같다. " 회원국들은 새로운 화학물질을 이용한 의약품 또는 농산물의 시판 승인의 조건으로 출판되지 않는 시험 또는 자료 제출, 상당히 많은 노력을 수반한 발명들을 사용하는 것을 불공정한 상업적 사용으로부터 보호해야 한다. 공공의 이익을 보호하기 위해 필요하거나 자료가 부당한 상업적 사용으로부터 보호되는 것이 확실하지 않는 한 회원국들은 공개되지 않은 데이터를 보호해야 한다."
1장. 의약품 등록시 필요 자료
신약개발에는 여러 단계가 필요하며 그 단계별로 다양한 여러가지 자료들을 만들어 제출해야 한다.
신약 발견(discovery) 단계에서는 새로운 화학물질의 분리나 합성 등이 이루어진다. 초기 스크린 테스트에서는 해당 신규화학물질이 연구를 계속할 충분한 가치가 있는 생물학적 작용이 있는지 여부를 검토한다. 의약품연구는 합성 기술의 발전과 "이성적 신약개발"의 적용 등으로 지난 20년간 엄청난 변화를 겪었다. "이성적 신약개발"을 이용하여 신약을 발견해 가는 과정에서, 과학자들은 질병을 일으키는 원인이나 신물질의 화학적 성질, 인체내에서의 약의 작용 등에 대한 지식을 이용해 건강한 상태로 회복시켜줄 수 있는 '이상적인' 분자구조를 이론상으로 만들어 낸다. 그 다음에 연구실의 과학자들이 이론상 모델에 가장 가까운 분자구조를 갖는 물질을 연구한다.(Gambardella, 1995, p.23) 이런 방법론은 발견 단계에서의 비용을 줄일 수는 있지만 신약의 생물학적실험이나 동물실험, 기타 다른 실험의 필요성은 줄이지는 못한다.
가능성이 있는 새로운 화학물질이라 여겨지면 독성실험과 유효성 평가를 하게 된다. 그리고 각 단계별로 필요한 실험을 거쳐야 한다.(박스1 참조)
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박스1. 신약 실험
1) 전임상 단계
전임상 단계에서 새로운 화학구조물질을 대상으로 동물실험을 통해 신약의 약물기능이나 약물 동력학적, 독성학적 특성을 평가한다. 이러한 실험 결과들을 인체실험을 하기 전에 신중히 검토하게 된다.
2) 안전성 유효성 테스트
안전성과 유효성을 증명하는 기준과 사용해야할 절차, 실험의 종류 등은 치료등급에 따라 다르고, 심지어 같은 치료 등급에 쓰는 약물들 사이에서도 다르다. 이 단계에는 1, 2, 3상이 포함된다.
제1상 화학 시험은 비교적 제한된 수의 건강한 성인을 대상으로 단기간 치험약을 여러 용량으로 투여한다(안전용량의 범위를 확인). 이 시험의 목적은 독성이나 원치않는 작용 여부를 입증하고, 환자에게 적용할 신약의 생체이용률과 약물동력학 등(약물의 체내에서의 흡수, 분포, 대사, 배설)을 연구하기 위한 것이다.
제 2상의 임상시험은 1상과 비슷한 목적이지만 치료라는 배경을 더 고려해야 한다. 이 시험의 목적은 치험약의 효과를 규명하는 것이다(100~200명의 제한된 수의 환자를 대상으로 약리효과를 확인하고 적정용량의 범위 및 용법 평가).
제 3상 임상실험은 다수의 환자를 대상으로 한다 ; 흔히 수백 명 이상의 환자를 대상으로 상당기간 실시한다. 이 과정에서는 치험약의 적응 대상질환을 정하고, 나이나 성별, 약물 상호작용, 서로 다른 복용법에 따른 특별한 용량 등을 고려해 그약이 가지고 있을지 모를 예기치않은 부작용을 밝혀낸다.
3상 실험까지 진행되는 동안, 장기 동물 독성연구를 통해 장기복용이 인체에 미치는 영향과 2세에게 미칠 영향 등을 실험하게 된다. 이러한 연구기간은 치료 등급에 따라 매우 다양하다. 약물이 인간의 생식계에 미치는 영향이나 장기간 사용이 인체에 미치는 영향을 알기위한 동물실험의 경우는 특히 시간과 비용이 많이 들어간다.
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이러한 시험의 결과를 기본으로 허가당국은 신규화학구조물질에 대해 시판승인 여부를 결정한다. 모든 안전성 유효성 시험자료들은 당국이 신약을 승인하기 전에 정상적으로 완료되어야 한다. 1980년에 이런 연구기간은 1~7년까지 다양했는데 평균적으로 3년이 약간 안되었다. 이 기간은 그 이후 의미심장하게 줄어들었다.(Raggett,1996, p.26)
실험자료에 덫붙여 허가당국은 제조방법과 그 약의 다른 특징이나 조성물의 정성, 정량적 정보 등을 내도록 요구하고 있다.
시판승인은 일반적으로 특정질환에 대해서만 쓸 수있도록 특정한 약으로만 허가해 준다. 그 약의 조성물을 바꾸거나, 단일제제에 다른 약을 혼합해 복합제제화하거나, 다른 치료영역에 그 약을 판매하려면 새로운 승인절차를 밟아야 한다.