도시지역 보건지소 설립-운영의 경제적 타당성 분석

도시지역 보건지소
설립-운영의 경제적 타당성 분석




2003. 6.


주관연구기관명
서울대학교보건대학원
연구책임자
양봉민 서울대학교보건대학원 교수
공동연구자
김진현 인제대학교 교수
이태진 한림대학교 교수
연구보조원
이수형 서울대학교보건대학원 석사과정


요 약

1. 서론

연구 배경 및 필요성

우리 나라는 민간 위주의 보건의료체계로 구성되어 있어 법에 명시된 '건강권'을 충족하는 데는 많은 현실적 문제가 존재함. 민간의료기관이 수행할 동기나 능력이 부족한 보건의료서비스의 경우에는 공공의료부문이 수행해야 할 책임이 있음.

건강증진, 질병 예방, 질병 조기발견과 관리, 재활, 재가 치료 등 민간의료의 취약부분에 공공부문이 서비스를 제공할 경우 치료서비스 이용량의 감소로 의료비 절감을 기대할 수 있음.

또한, 공공부문에서 일반 진료를 제공할 경우 민간의료에서 소외된 계층의 의료이용상 형평성을 제고할 수 있음.

공공의료의 확대는 국가보건의료체계의 효율성과 형평성 실현을 위한 필수적 요소임. 또한 공공의료의 확대는 국민의 정부 및 참여 정부의 장기적 정책추진과제이기도 함.

도시의 인구밀집도를 고려하면 현재와 같이 기초자치단체별로 1개씩 설치되어 있는 보건소만으로는 공공의료의 기능을 기대하기 어렵기 때문에 보건지소 설립의 필요성이 더욱 커지고 있는 상황임.

도시지역 보건지소의 보건학적 타당성이나 사회적 타당성과 함께 경제적 타당성도 보건지소 설립을 위한 의사결정에 중요한 잣대가 되나, 현재까지 경제적 타당성에 관한 연구가 거의 되어 있지 않음.

연구 목적

도시지역에 보건지소를 설립하여 운영할 경우의 경제적 타당성을 분석하고자 함. 구체적인 목적은 도시보건지소 운영에 따라 발생하는 비용과 편익을 추계하여 사회적 관점에서 경제적 타당성이 있는지를 평가하고자 하며, 추가적으로 도시 보건지소가 하나의 공기업으로서 재정적 자립이 가능한가에 대한 평가도 시행하고자 함.


2. 조사대상 보건지소의 특성

서울시, 부산시, 대전시에서 현재 운영 중인 보건지소 10곳을 연구의 대상으로 함.

본 연구 조사대상 보건지소에서 관할하는 평균인구수는 111,714명이었고, 60세 이상 인구의 비율은 평균 10.2%인 것으로 나타남.

10개 보건지소 가운데 건물을 신축한 곳은 2개소이며 평균 신축비용은 약 25억 원인 데 비해, 기존 건물을 개보수하여 사용하는 지소는 2개소로 개보수 평균비용은 1억4천5백만 원이며, 5개 보건지소는 일반 건물 혹은 동사무소 등을 임차하여 사용하고 있으며 임차보증금의 평균금액은 1억5천여 만원인 것으로 나타남.

조사대상 보건지소에서 사용하는 장비의 수는 평균 10종이며, 장비구입에 소요된 평균비용은 7천3백만 원에 이름.

조사대상 보건지소에서 근무하는 평균 인력수는 7.7명이며, 이 가운데 의사는 평균 1.3명(한의사 포함), 간호사는 2.6명임.


보건지소의 연간 진료실적은 평균 21,778명으로 건강보험환자가 대부분(84.9%)을 차지하였고, 연간 보건사업실적은 평균 21,854건으로 각종 예방접종이 44.9%, 고혈압 및 당뇨환자 관리가 23.7%, 보건교육이 6.6%를 차지함.

조사대상 보건지소의 1인당 생산성을 산출한 결과, 1인당 진료건수의 평균은 약 3,249건이며 1인당 보건사업건수의 평균은 약 3,050건으로 나타났는데, 1인당 생산성에 있어서 보건지소간 편차가 매우 심함.


3. 도시 보건지소의 손익구조와 재무적 타당성
평가

10개 보건지소의 2002년 평균 수입은 약 8천5백만 원으로 나타났고, 비용은 연간 3억 1,860만원으로 나타남. 비용 항목별로는 인건비가 총비용의 69%, 재료비가 13.8%, 관리비가 17.2%를 차지함.

10개 보건지소의 평균 수입과 평균 비용을 결합하여 손익계산서를 작성해보면, 연간 2억 3,390만원의 순손실이 발생하는 것으로 평가되는데, 해당 연간 적자분은 중앙정부 및 지방정부의 예산지원에 의해 충당됨.

정부회계기준에 의해 현금지출을 수반하지 않는 감가상각비를 비용에서 제외하고, 실제 지출되는 비용만을 고려할 때 2002년의 경우 총비용은 보건지소당 평균 2억 8,520만원으로 추정되며(감가상각비 3,340만원 제외), 이 경우 자체 수입의 부족분을 충당하기 위한 정부예산 지출규모는 보건지소당 연간 약 2억원 정도로 추정됨.

도시 보건지소의 재정자립도는 일반적인 정부회계기준에 의할 경우 평균 29.7%, 민간의료기관 회계기준에 의할 경우 평균 26.6% 수준으로 평가됨. 또, 재정자립도를 '민간의료 대웅수입/비용'으로 정의하여 측정해보면, 정부회계처리방식에 의할 경우 78.4%, 민간기업회계처리방식에 의할 경우에는 70.2% 수준으로 평가됨.

복지부모형 도시 보건지소의 예상 수입과 예상 비용을 결합하여 손익계산서를 작성해보면, 보건지소당 총비용은 4억 5,700만원으로 추계되고, 총수입은 1억 3,040만원으로 예상되어, 연간 3억 2,660만원의 정부예산지원이 필요할 것으로 평가됨. 정부회계기준에 의해 감가상각비를 비용에서 제외하고 실제 지출되는 비용만을 고려할 경우에는 보건지소당 연간 약 2억 7,950만원의 정부예산 지출이 요구됨.



4. 도시 보건지소의 경제성 평가

현행 도시 보건지소의 운영에서 총 7억9천여 만원의 편익이 발생하는데, 이 가운데 만성질환관리에 의한 질병예방 편익이 64.2%로 가장 높은 비중을 차지하였고, 진료비 절감 편익이 약 18.4%를 차지하며, 보건소 이용자가 보건지소를 이용함으로써 얻게 되는 시간 및 교통비용 절감 편익은 7.5%, 예방접종 가격 차이에 의한 편익은 6.6%를 차지함.

복지부가 계획하는 보건지소 모형에서 인력수준 증가에 비례하여 보건지소의 모든 사업실적이 동일하게 증가한다고 가정한 경우 예상되는 총편익은 10억여 원에 이르지만, 동일한 사업구조를 가정하였으므로 편익 항목별 구성비는 변동이 없는 것으로 나타남.

복지부 모형 보건지소에서 증가된 인력을 활용하여 보건교육, 방문간호, 재활보건 및 만성질환관리와 같은 보건사업을 보다 강화하고 주간보호와 같은 사업을 추가할 경우의 예상사업실적에 근거하여 편익을 추계한 결과, 총편익은 14억5천여 만원으로 증가하며, 이 중 만성질환관리에 의한 질병예방 편익이 70.4%로 증가함.

현행 보건지소의 경우 순편익이 약 4억7천 만원인 것으로 추계되며 편익-비용 비는 2.50으로 보건지소 운영의 편익이 비용에 비해 2.5배 큰 것으로 나타남.

복지부모형 보건지소의 경우에는 현재와 동일한 사업구조를 유지할 때의 순편익은 5억7천여 만원, 보건사업기능을 강화할 때의 순편익은 약 10억 원이며, 각각의 편익-비용 비는 2.26 및 3.17로 나타남.

본 연구의 결과는 도시 보건지소 설립이라는 정책이 경제적으로도 타당성이 있음을 보여줌. 즉, 재무적 측면에서 도시 보건지소는 손실을 발생시키지만, 비용-편익 분석 결과는 보건지소의 재무적 손실을 보전하고도 남을 만큼의 큰 경제적 편익이 있음을 보여줌.

본 연구의 편익 추계에 포함된 것은 환자 진료에서 발생하는 편익과 보건교육, 방문간호, 재활보건, 만성질환관리 및 주간보호서비스와 같은 보건사업의 시행에서 발생하는 편익임. 이러한 진료 및 보건사업에서 발생하는 계량 가능한 경제적 편익 이외에도 보건지소의 존재 자체가 저소득층들에게 주는 심리적 안도감, 공공의료 확충에 따른 신뢰도 상승, 소득재분배 효과 및 생산성 향상 등 직접 계량화하기 어려운 많은 편익들이 있음. 이러한 점들을 고려할 때, 민간의료가 주도하는 우리 나라의 보건의료체계에서 도시 보건지소의 확충은 비용에 비해 편익이 훨씬 큰, 경제적 타당성이 있는 사업이라고 결론지을 수 있음.

본 연구 결과가 도시 보건지소의 실제 운영에서도 나타나기 위해서는 몇 가지 염두에 두어야 할 점들이 있음. 가령, 도시 보건지소의 설립에 대한 경제적 타당성은 보건지소의 설립지역, 인구규모, 시설수준, 진료 특성에 따라 크게 영향을 받음. 규모의 경제 원리를 생각할 때, 관할인구를 너무 세분화하지 않는 것이 필요함.

도시 보건지소의 기능과 관련하여, 비용-편익 분석 결과에 의하면 진료보다 만성질환관리와 같은 보건사업이 훨씬 큰 편익을 발생시키는 것으로 나타남. 따라서 지금과 동일한 사업구조를 유지하기보다는 보건사업기능을 강화하는 쪽으로 인력과 시설을 확충해야 함.

목 차

요 약 .....................................................................................................i

제1장 서론 .............................................................................................1
1. 연구배경 ....................................................................................1
2. 연구의 필요성 ..........................................................................3
3. 연구 목적 ..................................................................................4

제2장 조사대상 도시보건지소의 특성 ............................................6
제1절 도시보건지소의 일반적 특성 ............................................6
1. 도시보건지소의 관할인구 .....................................................6
2. 도시보건지소의 시설현황 .....................................................7
3. 도시보건지소의 장비현황 .....................................................8
4. 도시보건지소의 인력현황 .....................................................9
제2절 도시보건지소의 사업현황 ................................................10
1. 도시보건지소의 진료실적 ...................................................10
2. 도시보건지소의 보건사업실적 ...........................................11

제3장 도시보건지소의 손익구조와 재무적 타당성평가 ...........13
제1절 도시보건지소의 손익구조 ................................................14
1. 보건지소의 수입 ....................................................................14
1) 수입추계 .............................................................................14
2) 민간의료기관 대응수입 ..................................................16
2. 보건지소의 비용 ...................................................................18
1) 비용항목 .............................................................................18
2) 비용처리기준 .....................................................................20
3) 비용추계 ...........................................................................21
4) 손익계산서 ........................................................................23
5) 재정자립도 ........................................................................25
제2절 복지부 모형의 재무구조 평가 .......................................28
1. 보건복지부의 보건지소 신설모형 ....................................28
2. 보건지소의 수입추계 ...........................................................30
1) 수입추계의 전제 ..............................................................30
2) 수입추계 .............................................................................31
2. 보건지소의 비용추계 ...........................................................33
1) 비용추계의 전제 ...............................................................33
2) 비용추계 .............................................................................33
3) 손익추계 .............................................................................40
4) 재정자립도 .........................................................................43
5) 초기 소요예산 추계 ........................................................44

제4장 도시보건지소의 경제성평가 ................................................47
제1절 도시보건지소의 편익추계 ................................................47
1. 보건지소의 편익 추계 방법 ...............................................47
1) 편익 발생 영역 및 특성 .................................................47
2) 편익 계량화 .......................................................................53
3) 민감도 분석 .......................................................................60
4) 분석 대상 보건지소 모형 ...............................................61
2. 보건지소의 편익 추계 결과 ...............................................62
1) 현행 보건지소의 편익 .....................................................62
2) 표준형 보건지소의 편익 .................................................63
제2절 도시보건지소의 비용-편익 ..............................................67

제5장 요약 및 결론 ...........................................................................70

참고문헌 ...............................................................................................76